苏州秉诚工程造价咨询有限公司 范国伟
摘要：为提升工程建设质量和经济效益，深化建设项目组织实施方式改革，大力推进工程总承包模式，发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级。随之相应的招投标及国有投资审计制度亟需跟进，本文尝试分析与工程总承包相适应的招投标和审计工作模式，即在工程总承包招标时、明确必须招标的总包和分包项目的设计、施工、设备等合同价格或价格确认方式，以满足发包人投资控制的要求，符合国有资金审计监管的的具体规定。
关键词：工程总承包；招投标；控制投资；审计
引 言
随着国民经济的高速发展，单项目建设投资规模增长迅速，动则几亿、十几亿、数十亿，各种建设项目目标管控措施不断完善，作为三大控制目标之成本控制尤显重要，经过近些年的积累发展，工程建设费用部分的成本逐步趋于明晰，进一步降本增效的空间已非常有限，但随着城市土地价格不断增高，土地成本在建设项目投资中的比重不断攀升，限于土地成本是刚性费用，建设项目经营的焦点就会聚集在项目提前竣工验收备案、交付使用，最大限度争取资金回流，以降低项目投资巨大的财务费用。基本建设程序及施工工艺决定工期不可能无线压缩，国家也明令禁止不得无限度压缩工期，那么只有实现项目尽快开工建设这条道路。
一、承发包模式对比
施工总承包，是目前主流、完善、成熟的承发包模式，各种规范、制度、流程健全，投资方管理风险小，但这一模式最大的劣势就是以施工图设计投标报价为依据签订施工合同，这就要求必须在获取土地后，走完各种前期手续、招投标确定施工单位后才能申报施工许可证然后开工，显然与新时期建筑业持续快速健康发展相悖，因此中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》[1]、住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市[2016]93号）》[2]、《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知（建办市[2017]46号）》[3]、住房城乡建设部、国家发展改革委《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知（建市规[2019]12号）》[4]相继出台，着力提升工程建设质量和效益，各地方也相继出台实施意见，明确工作要求、具体推进步骤等细节。
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，建市[2016]93号文[2]明确“建设单位本着质量可靠、效率优先的原则优先采用工程总承包模式，政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”。
发包人根据项目特点，在可行性研究、方案设计或初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包，可采用招标或直接发包，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工计划、工程业绩等，采用总价合同或成本加酬金合同，合同价格应在充分竞争的基础上合理确定。
工程总承包可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或发包人同意，直接将工程项目的设计或施工业务直接分包给具有相应资质的企业。
至此，关于前文述及的建设程序优化及承发包模式的矛盾初步得到化解，但有关国有资金投资招投标和审计监督问题亟需相应的规范和制度得以保障。
二、工程总承包模式的招投标和审计困惑
根据《建市[2016]93号》文[2]：“发包人可以招标或直接发包确定工程总承包人，工程总承包人可以直接分包业务”；但《建市规[2019]12号》文[4]：“工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”
鉴于工程总承包模式在我国刚刚起步，还缺乏有相应管理能力和经验的承包商，无论直接发包还是招投标，可供选择的投标人非常有限。根据《建市[2016]93号》文[2]，可以直接确定合同价格，但《建市规[2019]12号》[4]文明确达到必须招标项目规定要招投标确定总承包（含分包）合同价格。对于工程总承包招标方式，在招标阶段是无法准确确定合同总价的，即便根据已批准概算确定最高投标限价，投标人的的报价只能基于有限的项目资料和自己的综合判断，双方均存在较大的风险。
即便确定了工程总承包人，由招投标形成的合同价格结算方式也存在不确定性，根据《审计法》第二十二条:审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，如投标人所报的投标报价基于企业定额产生，没有完全执行现行国家计价计量规范、标准，工程结算时存在两个问题：一是实际工程量和投标不一致是否调整？二是直接采用投标单价还是重新执行计价规范？这两个问题恰是国家审计最为关注的关键点。发包人造价控制部门以及委托的造价咨询单位、政府审计部门以及协审单位、包括总承包单位和分包单位各自基于自己的角色定位、立场去对待和理解问题，难免出现分歧和争议，而这些分歧和争议在合同文件、法规法条、规章制度中又没有相应的解决方案，很难通过协商或调解得到解决，最终导致问题久拖不决，给工程结算造成巨大困扰，加之现实中一般工程尾款需待国家审计完成后才予支付，迫于政府不得拖欠工程款和农民工工资的三令五申，造价及审计人员面临巨大的现实压力和困惑。同时也是发包人不愿采用工程总承包、EPC、DB等新型承发包模式的原因之一，而选择传统的承发包模式。
上述系列文件相继出台后，各地方政府也推出实施意见、措施和时间表，政府投资项目必须采用工程总承包模式，各项目法人也积极探索，参考批复概算价格“下浮”后确定工程总承包价格，可能存在概算和实际差异大严重偏离市场的风险，为避免国家投资的审计风险，把工程总承包变相成为有总价限制的费率合同，偏离了国家深化建设项目组织实施方式改革的初衷。
除了建设工程项目一线人员献言献策外，国家和地方政府也需在推广工程总承包政策性文件的基础上，推出招标限价、合同条款、结算及审计方面的政策法规，让工程参建各方有法可依。
三、工程总承包模式的项目管理难点
工程总承包模式下，发包人资料包括：方案或初步设计（含工料、设备标准要求）、技术标准和要求、质量标准、现场管理规定、工期要求、计量支付、现场条件等，投标人根据有限的资料，基于自己的理解和经验投标，承诺造价、工期、质量及管理等实质性内容，发包人据优综合选择承包人。实际项目管理过程中，一旦签订合同，发包人如未在招标及合同条款中进行明示的内容，一般由总承包负责总协调和管理，工程总承包的“权力”很大，只要不违背双方签订的承包合同，发包人管理权限大幅压缩，可能存在如下风险：
1、市场招标选择的总承包人能力有限，不能很好整合勘察、设计、施工、采购等方面的各种资源，总体项目管理目标与总承包人有极大关联，虽然可以事先、事中控制，但存在较大风险；
2、总承包人选择的分包商能力可能参差不齐，是否能满足工程目标的要求，在很大程度上取决于总承包人的市场信誉和能力；
3、招标文件发出时由于现有条件的限制，不可能对整个项目的关于责任、范围、调整、风险等方面所有情况都有针对性的方案，且无法预计项目实施过程中的社会及市场变化，难免产生合同外索赔；
4、施工图设计由总承包人完成，虽然可以用方案设计加以约束和限制，但依旧有些成本费用在此阶段落地，会面临方案设计瑕疵、错漏、功能完善等方面索赔导致的结算价格增加，可能超过投资概算的限额；
5、如因不可抗力、违约等原因解除合同，无论是工期、费用、质量等替换成本太高，发包人不得不妥协接受总承包人的过分要求。
同样，总承包人也面临对等的项目风险，主要体现如下：
1、发包人提供的资料有限，有关整个项目的履约情况基于自己的理解和经验而定，面临现场条件和未来市场等方面的风险，要做到充分考量，但囿于买方市场的限制，加之不成熟的竞争者扰乱市场，反而使负责任的优质竞争者被淘汰；
2、由于招投标时双方地位的不对称，投标方很难在有限的时间内全面和充分考虑，投标承诺一般会基于发包人的框架体系，如发包人估计偏差较大，会带来超概、停工、争议处理等致命的风险；
3、发包人利用自己的优势地位，对引起结算价款调整的事项不予认可，增加采用争议处理方式解决问题的风险；
4、发包人干预总承包人的设计及施工，过程中提出自己的有关要求，超出投标承诺的范围或标准，引起项目推进过程中争端和反复。
综上所述，对与国际接轨的未来趋势的工程总承包模式充满风险和挑战，但机遇与风险并存，谁能勇立潮头，率先探索，符合综合实力强、合同履约情况良好、质量安全水平高的市场检验，带动整个产业升级，也必将在未来的市场中获得竞争优势，抢占市场先机，实现国家“走出去”和“一带一路”的大战略。承发包双方都要提升管理能力，积累项目经验，在平等互信的基础上公正、客观地推进，发现问题不是为了给对方“埋坑”，而是有本着合作共赢的目的针对性地提前解决问题，化解矛盾争议，加快推进实现项目目标。
四、工程总承包模式的尝试
作者参与的某全过程造价咨询项目，土地为招拍挂方式获取，土地及大配套价款157507万元；项目总用地面积50852㎡，总建筑面积120597㎡，其中地上叠拼64214㎡，洋房24077㎡，非人防地库21430㎡，人防地库6546㎡，公建及配套4331㎡，项目工程建设及工程建设其他费用概算额59800万元，由民营房企和国有企业合作开发，国有资金占主导地位，为加快项目尽快入市争取资金快速回笼，拟采用工程总承包模式确定中标人，鉴于以上论述，建议发包人计划从以下方面推进各项工作：
1、通过各种渠道获取现场周界条件、既有地埋障碍物、市政管线、地质水文、道口开设、水电接驳等现场条件载入招标文件；
2、通过市场招标择优确定项目方案设计单位，作出符合市场客户定位需求、建设规模、平立剖面规划验收的方案设计，在方案设计中明确外檐材质、分缝分色，地库、屋面、住宅公共区域及配套用房装饰范围和标准，套内住宅入住交付标准；
3、以现场条件和方案设计为基础，客观、全面、前瞻性地编制、测算项目工程建设及工程建设其他费用总概算，作为项目招投标的主要控制条件；
4、明确室外供水、供电、燃气、通信、有线等垄断项目界面范围；
5、明确项目涉及的主要材料、设备、成品件供货标准、规格、型号和可选品牌（至少三选一），例如钢筋选用“西本”新干线名录品牌等；
6、明确质量标准为合格，节能标准为绿色一星，市级文明工地；
7、明确适用于本项目的设计、施工验收规范、标准；
8、明确设计审批完成、正负零、主体封顶、竣工备案、交付业主等里程碑节点；
9、以“建设项目工程总承包合同示范文本”为基础，明确发包人、监理人、承包人职责，现场质量、安全文明、职业环境和健康等管理标准，材料、物资、设备等物资供货，竣工验收、缺陷责任、质量保修，农民工工资专用基金，工程保险、争端处理等方面进行约定；
10、关于阶段设计成果，由于项目可能涉及示范展示区装饰及景观、基坑支护、预制构件排版、外立面幕墙及门窗的施工深化、室内及公区精装修施工深化、市政景观及综合管网等专项深化设计，为有效事先和事中控制质量和成本，明确要求承包人必须在满足进度要求，适时提交阶段设计成果供监理人和发包人审核，获得同意后方可作为施工依据，审核重点包括体现方案设计的初衷，符合强制性规范标准规定，单一科目测算成本不超过投资概算限额，并且审验是否有进一步优化降本增效的举措，以共同开发项目效益；
11、明确工程量计算规则和个别超出工程量清单计算规则的特殊要求，明确费用及定额计价规范，措施费计取原则等价款约定；
12、总体结算方式明确为：根据合同约定的量、价计算出总价后，以（概算价-中标价）/概算价为下浮比例作为结算计价方式；
13、关于设计变更，发包人要求中明确的属于承包人自行详细设计原因造成的变更不再另外计取，属于发包人项目定位变更、功能提升、提供资料错漏、调整开发节奏等方面的变更根据计价原则如实计取；
14、明确市场风险承担范围，本着公平、客观、合理的前提，承包人承担一定范围内的市场风险，超出部分由发包人承担，具体风险承担方式与传统模式相近；
15、关于结算方式，鉴于目前工程总承包招投标的现状，结算价款在总承包人承包范围和风险幅度内最高为投标竞争得到的合同价格，如总承包人加强设计及施工有效管控，发包人严格履行审核职责，项目总体实际成本得到节约，则节约额双方按比例享有；如证据表明承包人有明显的疏忽、错误、返工、安排不当等原因造成超额，则由总承包人承担；如通过双方有效管控，有充分证据表明合同价款不足以覆盖成本，需在控制过程中及时提出并进行验证，工程结算时双方另行协商；
16、如单份分包合同价款超出概算限额，需分析原因，是否有优化和改进的空间，如确有增加，需控制总体“超概”的风险，采取有效方法在过程中控制平衡；
17、关于国家审计，虽然本项目要求投标人投报详细的量、价明细，但囿于投标阶段的信息限制，在竣工图纸最终确定之前，一切均有变数，投标报价的单价也不能作为唯一的结算依据，所有量、价形成过程需符合国有资金审计监督的规定。为达到这一要求，过程中形成的基础及主体和每一单份分包合同价款，待设计图纸通过审核（需国家审图的还需审图通过）确定后，根据确认图纸计算工程量，套用约定的现行的计价规范下浮后作为结算价款。
建设工程项目管理是一个充满挑战和未知的领域，所有的工作需要有资质的单位和人员来完成，再严谨、细致的计划它还是计划，也是有人来策划、议定，谁也不是万能的，谁也预料不到工程实施中遇到的各种情况，必须坚持在合作、共赢的大前提下，摒弃原有的双方“零和”博弈，在工程项目管理中实现“正和”合作，总体项目管控质量好、进度快、效益好，项目本身有可观利润和效益，工程参建各方才是真的赢了，否则都是输家，在未来的竞争中也必将被淘汰。
结 语
传统施工总承包模式已使用将近200年，我们也习惯于这种无风险但效益低下的固有思维模式中，大家按部就班，谁也不去突破，只求安稳无风险，如果项目整体没有效益，这种大背景下谁也不会是赢家。社会发展浩浩荡荡，旧有的规则已不适应快速发展的社会形势，党和国家高瞻远瞩，大胆冲破各种藩篱推进改革，只要是改革就会有阵痛，真正要做的是知难而上，勇于承担、解决问题，在实践中寻求解决方案，同时实践也证明随着参与单位与个人的不断总结、尝试，大胆突破，推进计价定额的市场化，才是根本解决问题的有效途径。相信不久的将来，本文所述的难题会迎刃而解，大批优秀的工程总承包企业会脱颖而出，勇于探索和攻坚的工程人也会脱颖而出，真正走上市场经济、灵活承发包模式的快车道，真正走出国门，实现国家新形势下的伟大战略！
参 考 文 献
[1] 中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
[2] 住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）
[3] 住房城乡建设部办公厅《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》（建办市[2017]46号）
[4] 住房城乡建设部、国家发展改革委《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规[2019]12号）
[5] 国家发展改革委《必须招标的工程项目规定》第16号令
