苏州新一造价师价格事务所有限公司 陆学东
摘要：
随着越来越多的工程类政府采购项目进入结算审核阶段，暴露出很多异议、争议及停滞等各种问题。本文从工程类政府采购项目审核角度出发，根据审核过程中的案例，汇总、剖析当前在结算审核中存在的各种问题，就引起工程类政府采购项目结算中异议的各种因素，在项目各个阶段展开分析、探讨与摸索。
关键词：工程类政府采购项目；异议；探讨
引 言
根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）的规定，通过规范资格条件设置，降低中小企业参与门槛，灵活采取项目整体预留、合理预留采购包等形式，确保中小企业合同份额。得益于政策的支持，越来越多的项目通过政府采购形式来确定实施单位，特别是400万元以下的适宜由中小企业提供的工程采购项目。目前，此部分项目已进入结算审核阶段，由于采购类项目的结算审核依据与原有类型项目存在明显的不同，项目相关方普遍存在着认知上的不足，导致结算审核中存在比较大的异议。本文从项目实施各阶段着手解析、探讨各种方法，为项目的顺利实施和后评价奠定坚实基础。
一、工程类政府采购项目背景及流程
为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定《中华人民共和国政府采购法》。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。《政府采购法》明确规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”。
1、工程类政府采购项目依据及范围
根据苏财购字〔2016〕26号文，市级国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购单位）使用财政性资金、项目预算达到当年《政府采购目录》规定的起点金额，但尚未达到公开招标数额标准的工程，以及与工程建设有关的勘察、设计和监理等服务（以下简称小额工程）的采购活动，适用《政府采购法》及相关法规制度。
自2017年1月1日起，小额工程采购全部纳入政府采购平台采购，采购单位应委托政府采购代理机构采购，由市财政局负责监管。市住房和城乡建设局不再受理和监管小额工程项目的采购活动。
2、工程类政府采购项目实施流程
接收采购计划-采购人递交由财政审核通过的资金核定单-成立项目组-需求对接（明确采购需求、评审办法及评分标准）-编制采购文件和公告-指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布采购公告、文件-质疑处理-抽取评审专家-组织开评标-成交结果上网公示-质疑处理-发放中标通知书-组织签订采购合同-实施采购合同-履行验收报告。
二、分析引起结算审核中异议的因素
随着越来越多近年来采用采购方式的工程开始进入结算审核阶段，除原先公开招标、直接发包及自行发包的工程审核类型外，随之增加工程类采购项目的结算审核。
由于工程类采购项目的审核依据与原先的不尽相同，甚至有明显差异，而目前工程结算审核队伍对此尚未形成全面、系统的认知，局部还停留在原先工程结算审核的思维模式，导致在实际工作中难以开展，普遍存在延期、滞后等情况。根据现阶段实际工作中的情况进行汇总、分析，主要集中体现在以下几个方面：
1、设计方案阶段------设计方案不到位
受限于各种因素，部分设计方案不能正确、完整地满足使用单位的功能与要求，导致中途发生变更。特别是某些改造类、规模小的项目，由于涉及相关单位较多，部分项目还涉及代建单位，沟通协调工程量较大，设计阶段对项目周围环境、使用需求和现场改造内容的调查不够仔细，导致施工过程中出于特定需求无法按图施工而出现变更。如某学校给水管线项目采用地面钢筋砼支墩设计方案，在实施过程中，使用方学校出于避免可能产生的安全隐患，从确保安全角度考虑，改为墙面悬挑支架方案。
2、前期招采阶段------采购方案不匹配
由于代理机构及其实施人员的参差不齐，部分采购类招标文件直接采用建设工程招标文件，造成后期的结算审核扯皮。如某项目采用竞争性磋商，但竞争性磋商文件竟直接在公开招标文件上略作简单修改，造成既不是工程招标文件，更不是政府采购竞争性磋商文件的窘境。如某改建项目通过竞争性磋商确定供货单位，此项目采购清单为钢筋砼条基，实施过程中考虑工期等因素，改为钢筋砼地圈梁。其磋商文件中的变更估价原则“标书中没有相同或相似的综合单价的，按以下情况处理：（a）若可套用现行工程量清单计价表计算综合单价的，并在此基础上按本项目下浮率下浮。（b）若无法套用现行工程量清单计价表计算综合单价的，则由承发包双方协定变更价款”。
3、采购实施阶段------采购清单不完整
部分采购清单编制人员由于时间紧、缺乏责任心等因素，既不研究图纸也不进行踏勘现场，本该在编制过程中就应发现的问题未能及时提出、反馈，造成采购清单漏项等重大质量问题。如某项目原楼面面层为地砖和复合地板，改造成卷材地胶面层。但二者基层存在明显高差，采购清单直接仅列卷材地胶面层，未能考虑不同面层施工工艺引起的高差处理；另外非施工区域的成品保护、材料进出和运输等措施项也未能根据现场实际情况列出。造成结算审核中形成较大异议。
4、方案实施阶段------调整方案不严谨
部分施工单位往往为了中标不惜低价，中标后为提高利润而提出所谓的“优化”方案。如某大楼维修项目由代建单位实施，概算金额为275.75万元。经工程类竞争性磋商（苏州市政府采购网），采购合同价为262.50万元。合同约定采用固定单价，工期45天。范围包括：办案区、地下室、走廊、卫生间等区域墙地面的装饰、安装、电气给排水、外立面幕墙改造、室外停车场等内容。本项目报审竣工结算金额为276.35万元，未有变更签证、备案及补充合同等资料。
实施过程中供货单位提出优化、变更部分原有方案，如铝合金推拉窗变更为铝合金平开窗、调整格栅吊顶的规格、室外停车位的二灰碎石基层变更为碎石基层、卷材地胶楼面变更为复合地板面层、PVC踢脚线变更为木踢脚等。
审核过程中，相关方都已确认原有采购清单部分，但变更部分存在异议。即现场实际完成内容与采购清单不一致部分，共涉及金额31.42万元，占本项目报审金额的11.37%。主要包括窗、格栅吊顶、室外停车位基层及楼面面层等。由于本项目既未履行变更签证和备案手续，也没签订补充合同，导致以上现场实际施工内容与采购清单不一致引起的差额31.42万元无法纳入结算，造成本项目结算审核不得不停滞。
5、造价控制阶段------补充合同不及时
部分项目在实施过程中，存在发生额外的内容与工程量增减的情况，未按合同约定、现行文件及时履行变更备案手续和签订补充合同，并确保追加费用不突破合同金额的10%。如某项目在签订补充合同过程中，施工单位未把由于方案变更减少的钢筋砼支墩数量调整，但出于追加费用不得超过合同金额的10%的规定，私下变通为缩短实际完成的管道长度来压力低调整金额，确保补充合同金额未超过合同金额的10%而顺利通过备案。在竣工结算审核阶段由于核减较大而搁置。
6、验收移交阶段------履行验收不到位
根据采购法相关规定，代理机构应共同参与采购履行验收，共同签署履行验收报告。事实上，在完成采购合同签订、前期代理卷宗归档后，代理机构很少积极主动参与履行验收，造成整个项目资料不完整。部分项目在结算报审时，才发现缺少履行验收报告或履行验收报告验收单位不完整，代理机构才会在履行验收报告上补充签字盖章。
三、摸索、探讨项目全过程中的举措
强化采购人内控制度执行，完善政府采购绩效考核，提升采购人责任意识和业务水平；加强对包括设计单位、代理机构、清单（预算）编制单位、供货单位等各阶段的监管和考核。旨在通过提高设计质量，确保设计方案合理、可行； 规范代理机构执业行为，合理选用采购方案；提高采购清单质量，确保清单列项完整、预算价格合理；加强实施过程监督，严格落实按采购方案实施举措；强化全阶段管理，严格执行履行验收制度，不断提高政府采购工作质量和服务水平。
1、严谨细化前期方案
加强设计阶段考核，设计单位应根据计划使用功能与需求，在设计阶段进行深化、优化，确保设计方案与现场匹配、切实可行。从而在源头上为项目顺利实施奠定基础。
2、合理选用采购方案
规范代理机构的考核，加强对社会代理机构的监管，完善考核内容和标准，从执业道德、业务质量等方面着手，强化社会代理机构从业人员培训，全方位提升政府采购从业人员执业水平。在启动采购前，代理机构应为采购单位提供多维度、多方案选择，由采购单位根据项目特点选用合理的采购方案。如苏财购〔2021〕22号“关于层转财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知”对应当开展需求调查的相关采购项目有了明确规定；苏财购〔2020〕5号《关于明确市级政府采购分项目分标段有关事项的通知》中规定：采购同类供应商的项目、或者从有利于项目实施角度不可分割的项目，原则上应当合并为一个采购项目，不得随意拆分，累计采购预算额度达到政府采购起点金额的，应当组织政府采购。
3、提高采购清单质量
强化对采购清单编制单位和人员的考核。采购清单的质量对整个项目的实施有着非常重大的影响，编制单位除应仔细研究设计图纸（方案），有必要时应该去踏勘现场，就设计图纸的深度、现场情况及时与相关单位沟通、协调，在采购清单中应正确、完整地描述采购清单特征，包括材质、规格及参数等必要指标，匹配合理的组织实施方案，结合现行计价规范、市场行情来确定合理的预算价格。
4、不折不扣实施采购方案
针对供货单位可能在中标后为提高利润而提出优化方案，监理单位、代建单位应严格按使用单位确认过的设计方案监督实施，以尽可能减少或避免发生边实施边变更的情况，包括但不仅限于工程量的增减等。
5、及时履行签证变更备案
采购项目在实施过程中，特别是小额工程采购，不可避免地发生变更，建议在变更实施前由相关单位及时报送预算，经相关方评估审核后再付诸实施，确保追加费用不超过合同金额的10%，必要时履行变更备案手续。如政府投资工程有关变更的处理办法执行《苏州市政府投资建设项目工程变更备案管理暂行办法》（苏府〔2009〕88号）、《苏州市政府投资建筑工程变更备案管理实施细则》（苏住建规〔2013〕1号）、《苏州市市级政府投资建筑工程变更备案管理实施细则》（苏住建规〔2018〕1号）、《关于明确苏州市市级政府投资建筑工程变更备案有关事项的通知》（苏建招〔2021〕1号）等文件均约定了变更备案的实施和管理细则。工程类采购项目需要特别着重强调：采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十，超过部分财政部门不再安排资金。6、严格执行履行验收手续
延伸对采购代理机构的考核。针对采购项目在发布采购公告、采购阶段及采购成交公示过程中容易产生的质疑、投诉等情况，代理机构及监管部门一般对此比较重视，普遍能够落实解决。但在履行验收阶段，代理机构往往很少积极主动参与，建议对代理机构的监管延伸至后期采购履行验收过程，确保采购项目能够顺利实施。
四、结束语
随着越来越多的工程类政府采购项目结算审核中的争议集中暴发出来，由于涉及到多方利益，相关各方争议较大。在项目全过程中，实施主体应本着严谨、负责的态度，承担起各自的职责，严格落实各项措施，为顺利实施项目提供保障。
参考文献：
[1]《中华人民共和国政府采购法实施条例》[S].2015.
[2]《苏州市政府投资建设项目工程变更备案管理暂行办法》（苏府〔2009〕88号）.
[3]《苏州市政府投资建筑工程变更备案管理实施细则》（苏住建规〔2013〕1号）.
[4]《苏州市市级政府投资建筑工程变更备案管理实施细则》（苏住建规〔2018〕1号）.
[5]《关于明确苏州市市级政府投资建筑工程变更备案有关事项的通知》（苏建招〔2021〕1号）.
[6]苏财购〔2021〕22号“关于层转财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知”对应当开展需求调查的相关采购项目有了明确规定.
[7]苏财购〔2020〕5号《关于明确市级政府采购分项目分标段有关事项的通知》.
